1ª PONENCIA: ESTADO Y POLÍTICA

ESTADO DE DERECHO EN LA ERA DE FRANCO

Consuelo Martínez-Sicluna y Sepúlveda
Profesora titular de Derecho Natural y Filosofía del Derecho
Universidad Complutense de Madrid


Este año nos encontramos ante el XXXIV aniversario de la desaparición física de Franco, lo cual no implica necesariamente la desaparición del Estado creado por Francisco Franco. Si todavía no se ha producido, y mira que lo están tratando de conseguir, la ruptura de la unidad de España y la desmembración jurídica del Estado español es porque el sistema jurídico actual sigue viviendo de los vestigios de un Estado que se sedimentó y se consolidó a lo largo de cuarenta años.

Parece una vacuidad, pero nos hallamos ante una trampa urdida, porque a las generaciones posteriores a la muerte del Caudillo se les ha enseñado y se les ha hecho creer que no había Estado de Derecho en la época de aquél, precisamente porque la denominación de «Estado de Derecho» es una denominación que ha perdido todo su contenido y su sentido. Hay que manipular a la opinión pública para que piense que el Estado de Derecho tiene que encajonarse en los estrechos moldes de un sistema partitocrático y a partir de ahí, la identificación entre democracia y partitocracia implicará que la única vía del Estado de Derecho tiene que ser la que atraviesa por esos estrechos límites marcados por tal identificación. Han tratado, además, de hacernos creer que el Estado en la época de Franco era un Estado franquista, un Estado que se consumía igual que se estaba consumiendo, al servicio de España, la vida de Francisco Franco, que era un Estado que no contaba con la participación de una serie de hombres y mujeres a los que les costó el soportar el peso de la posguerra española, pero también sacar a España adelante, con su esfuerzo, con su tesón y con su trabajo constante.

Normalidad institucional
Hay que destacar que ese Estado se caracterizó por una normalidad institucional. Se ha estado diciendo que en España se gobernaba desde la excepcionalidad, cuando lo cierto es que esa excepcionalidad dura exactamente lo que dura la Guerra Civil española. No es un régimen basado ni en la arbitrariedad ni en la voluntad personal de Franco. El único rasgo de voluntad personal, como subrayaba Gonzalo Fernández de la Mora, se encuentra en haber colocado, a través de la Ley de Sucesión a la Jefatura del Estado, como heredero del Régimen a una figura emanada de la dinastía borbónica.

Partimos, por tanto, de entender que el mantenimiento y el sostenimiento de España en cuanto tal y la permanencia de una estructura jurídica creada en el Régimen de Franco es lo que ha permitido que España siga existiendo todavía como unidad histórica.

España no se va a volatilizar a la muerte de Franco, ni el sistema jurídico va a perder su núcleo esencial, ni se produce tampoco la desmembración de la unidad territorial, precisamente porque nos hallamos ante un Estado consolidado. Si no hubieran existido unas Cortes, como órgano de representación nacional, si no hubiera existido un ordenamiento jurídico, lo que se hubiera producido no habría sido una reforma, sino una ruptura. Si el régimen político no hubiera consolidado y creado un orden jurídico, no habría sido posible aprovechar, como se hizo, las vías del propio sistema para que las Cortes franquistas, a través de la Ley de Reforma Política, permitieran diluir los escrúpulos morales, Torcuato Fernández-Miranda dixit, del sucesor de Franco a título de Rey.

La tarea de reconstrucción de España que se acomete en la etapa de Franco es tanto más importante cuanto que se trata de acometerla desde la nada, porque se estructura y se configura un Estado de Derecho que no existía con anterioridad, ni con la II República ni con la Monarquía de Alfonso XIII. Por no existir no existía ni tan siquiera Estado, mucho menos aún un Estado supeditado al Derecho. Ni la II República articula la creación del Estado ni puede significarse por dar lugar al surgimiento del Estado de Derecho. Quienes hacen historia de ficción y tratan de fundamentar la ilegitimidad del Régimen de Franco tratan, por razones opuestas, de establecer la legitimidad republicana. La presunción de la legitimidad republicana vendría así a restar credibilidad al Régimen de Franco. Ahora bien, a estas cuestiones el mismo Régimen trató de contestar por la vía de la legalidad y no por la vía de la mera imposición fáctica, que es la que había actuado en la II República.

Un verdadero ordenamiento jurídico
La normatividad que se configuró contó desde el principio con toda una serie de resortes y engranajes jurídicos, que hicieron de sus leyes un verdadero ordenamiento jurídico.

En el mismo transcurso de la Guerra Civil, se encarga un Dictamen, el Dictamen de la Comisión sobre ilegitimidad de poderes actuantes en 18 de julio de 1936, en el que participan algunos de los más prestigiosos juristas de la época y que tiene un doble cometido: por un lado, la preocupación por otorgar un fundamento jurídico, legitimador del Alzamiento nacional y, por otro lado, la necesidad de consolidar el Régimen desde el primer momento y consolidarlo en el sentido de la subordinación al Derecho. El Dictamen legitima el Alzamiento sobre las bases de la guerra justa, en consonancia con la doctrina de la Escolástica española, y se centra, entre otros aspectos, en la ilegitimidad del régimen republicano desde su acceso al poder, ilegítimo en cuanto al origen del poder, hasta el ejercicio del poder, hasta la infracción de la legalidad que el mismo régimen republicano había impuesto. El Dictamen tiene por objeto demostrar que el Alzamiento es un acto de legítima defensa de la nación española. El Alzamiento es un levantamiento popular porque el golpe militar fracasa en cuanto sublevación estrictamente militar y el pueblo harto de dejarse matar se alza para defender su vida y aquello en lo que cree, que era la propia esencia de España.

Ni la II República articula la creación del Estado ni puede ser tampoco caracterizada por el nacimiento del Estado de Derecho. Quienes hacen historia de ficción y tratan de fundamentar la ilegitimidad del Régimen de Francisco Franco pretenden así otorgar carta de legitimidad, por razones opuestas, a la II República. La presunción de la legitimidad republicana vendría así a restar credibilidad y fundamento legitimante al Régimen del 18 de Julio. Pero el Régimen de Franco es legítimo en su doble acepción, atendiendo al título del poder como a su ejercicio, como constructor de un modelo de Estado de Derecho.

Hemos hecho ya una breve referencia a lo que el Dictamen pone de manifiesto: la ilegitimidad de la II República, que llega como consecuencia de dos hechos harto significativos. El primero es el cambio producido, de Monarquía a República, como consecuencia de una consulta electoral de carácter municipal, en la que no estaba en juego el destino de la Monarquía. El segundo es la dejación de funciones, casi el abandono, empezando por el propio Rey Alfonso XIII, de las tareas que tenían encomendadas. La República llega a través de una posición de fuerza frente a los todavía ministros de la Monarquía y ante la imposibilidad de seguir manteniéndose en el poder, cuando ni siquiera se podía responder de la fidelidad de la Guardia Civil. La República nace de un fraude electoral, no de una situación de legalidad, porque frente a 5.000 concejales más o menos declaradamente republicanos, son elegidos 80.280 concejales monárquicos, y porque se deslegitima la importancia del voto rural, como si el triunfo en las ciudades de la conjunción republicano-socialista tuviera el carácter de un plebiscito sobre la forma de Estado. Estamos ante una toma del poder porque en un plazo de tiempo absolutamente perentorio se decide el destino de la nación, colocada la Monarquía en una tesitura ante la que se encuentra con hechos consumados. Producido ese acceso al poder que inhabilita a la República, desde el punto de vista de la legitimidad clásica, para ser considerada legítima en cuanto al origen, nos encontramos con la imposibilidad de una normalidad institucional del nuevo régimen, reconocida desde las propias filas republicanas. La división de poderes, principio inherente al Estado de Derecho, es constantemente subvertido: la injerencia del legislativo en el ejecutivo será una constante republicana, pero también la intromisión del ejecutivo en las tareas del legislativo. Y junto a ello, una violencia declaradamente revolucionaria que anega y anula a la legalidad republicana, que subvierte los resultados electorales, que toma en las calles lo que no puede obtener a través de las urnas. ¿Qué decir de las garantías constitucionales? ¿Y de las garantías exigibles para que un parlamentario no sea arbitrariamente detenido y posteriormente ejecutado por su actuación, por sus discursos, en el ejercicio de su cargo? Que se lo digan a Calvo Sotelo.

Fundamento de la legitimidad
La revolución había tomado las riendas de la República, con anterioridad a febrero de 1936. El fundamento de la legitimidad del ejercicio del poder consiste en asegurar aquello que no consigue asegurar la República, la vida y la seguridad de los individuos que integran la comunidad. Pero es que desde febrero de 1936, no existe ya República, sino Frente Popular. La República como tal había dejado de existir mucho antes de que se desencadenara la guerra. La anomia es la pérdida de valores de un sistema político y jurídico, y éste es el término que sirve para designar lo que caracteriza la vida republicana durante el último período de tiempo.

El falseamiento de la legalidad y de la voluntad popular desciende hasta el fraude electoral consagrado en las elecciones de febrero de 1936, cuyas actas electorales no fueron publicadas en su momento y cuyos resultados constituyeron en realidad otra expresión de la toma del poder de la marea revolucionaria, que anunció que había ganado las elecciones cuando no había concluido ni siquiera el escrutinio electoral. Las actas electorales no fueron dadas a conocer ni publicadas en su momento, de manera que el Frente Popular se dio por ganador tomando como rehén a la República. Las elecciones de febrero del 36 sólo muy recientemente están siendo objeto de investigación y probablemente, mal que les pese a los Preston de turno, darán alguna que otra sorpresa.

Se crea un Estado
En estas condiciones se produce el Alzamiento del 18 de Julio. El encargo del Dictamen a algunos de los más prestigiosos juristas de la época demuestra que se trata de configurar un Estado y que en la mente de Franco late la idea de que ningún Estado se puede construir desde una posición de fuerza. La mera situación fáctica y excepcional acabará con el fin de la Guerra y se trata de pensar en la paz y en la normalidad institucional. La única vía es la de legitimar el Alzamiento y construir una legalidad y un Estado donde con anterioridad no existía.

Se crea un Estado y no un régimen personalista. No se puede mantener seriamente que el acceso de Franco a la Jefatura del Estado, del nuevo Estado, y su mantenimiento durante cuarenta años lo fueran por un exceso de egocentrismo o porque estuviéramos ante un régimen dictatorial que gobernaba desde la excepcionalidad. Franco acepta la necesidad del levantamiento militar, que fracasa en cuanto tal, como acepta el mandato de la Junta de Defensa Nacional que le convierte en Jefe del Estado. Jurídicamente el dilema consiste en justificar, a través del sometimiento a los principios clásicos, desde la legalidad hasta la división de poderes, el nuevo Estado y no su estricta voluntad personal. Más allá de la teoría del caudillaje, que hay que ver en su contexto histórico –en las mismas democracias occidentales, vencedoras en la II Guerra Mundial, hay un culto a la personalidad, desde Churchill hasta Roosevelt–, tenemos que contemplar la situación de un hombre al que las circunstancias, los mismos hechos de la II República, le han colocado en una posición excepcional.

Lo que se va a producir a partir del final de la Guerra Civil y los primeros años ciertamente duros de la posguerra española, en plena contienda mundial y la derrota del Eje, es la normalidad institucional, con la participación de todos, hombres y mujeres, en la reconstrucción de España y a través del modelo de Estado, que es verdaderamente un Estado de Derecho, un Estado en el cual es el Derecho el que organiza la vida social, delimita el funcionamiento del Estado e impulsa el desarrollo. Lo que caracteriza al nuevo Estado son precisamente todos los elementos que permiten hablar de un Estado de Derecho: principio de legalidad, principio de división de poderes, capacidad técnica de quienes se encuentran cumpliendo las funciones que les han sido encomendadas.

Muchos de quienes en diferentes etapas participaron en ellos han destacado cómo Franco apenas intervenía en los Consejos de Ministros. La labor de normalización de la vida pública española y de sometimiento, a su vez, a la normatividad, es una característica del sistema político anterior al actual. La discrecionalidad no entraba entre las funciones adjudicadas a quienes formaban parte del Régimen. El Régimen de Franco contó con el concurso de los españoles. No fue un Estado de Derecho al modo partitocrático, pero es que la democracia no tiene por qué ser necesariamente una partitocracia. Partitocrático es el sistema actual, en el que además han desaparecido los principios que caracterizaron al parlamentarismo en su discurrir histórico: el principio de publicidad y el principio de discusión. La situación de la España contemporánea se significa por la conculcación de los mismos: las Cortes han dejado de ser el centro de la vida política española; las decisiones, que se toman en acuerdos de pasillos, en comisiones a puerta cerrada, donde los puestos se obtienen no en virtud de los votos obtenidos, sino de las relaciones entre los mismos partidos, no puede decirse que sean precisamente el resultado de la racionalización y del debate público.

El Estado en la época de Franco fue un Estado de Derecho, un Estado donde el Derecho presidió el marco de las relaciones sociales, unas relaciones sociales al margen de un sistema que elige la representación por la vía de los partidos, pero no por ello menos democrático y donde las normas eran respetadas y cumplidas con carácter habitual por la sociedad a la que se dirigían. La seguridad jurídica, la certeza del Derecho, eran piezas del mecanismo jurídico, quizá porque aquellos a quienes tocaba el cometido de crear y ejecutar las leyes eran ajenos a cualquier voluntad política y estrictamente sometidos al imperio de la ley. No se puede decir lo mismo en el momento actual, donde el sistema jurídico ha sido creado sobre un fundamento ideológico y donde la independencia del poder judicial ha quedado anulada por la vía de la intromisión de la ideología en la aplicación normativa. El conocimiento de los nombres, de la fortuna y también de las miserias, de algunos de los miembros de la judicatura española muestra el afán de protagonismo, la ideologización y en última instancia el que hayan pasado de ser un oscuro funcionario que ejercía su papel y su tarea a un individuo que dedica más horas a ser conferenciante universal que a estar en el despacho.

La legalidad instaurada en el Régimen de Franco implica una distribución de competencias dentro del Estado y al mismo tiempo la creación de una administración, donde con anterioridad no existía. El 90% de los Ministros de Franco eran o funcionarios civiles o militares, lo que suponía una capacitación técnica y una competencia para el desempeño de las tareas que les estaban asignadas.

La creación de las Cortes
La creación de las Cortes el 17 de julio de 1942 supone una separación de funciones entre el legislativo y el ejecutivo y la primera autolimitación del propio Régimen que no quiere ser entendido como un sistema puramente personal, como un Régimen estrictamente franquista. A las Cortes les corresponde la función legislativa, que no se va a ver en absoluto menoscabada cuando Franco asuma, en muy contadas ocasiones, la potestad de dictar normas con rango de ley, lo cual es una pieza habitual del sistema jurídico. Las Cortes constituirán la representación del Estado, representación orgánica que no se sabe muy bien por qué ha de ser menos representativa que la vía de la representación partitocrática, convertida casi con el transcurso del tiempo en plutocrática o en oligárquica.

Las Cortes buscan la participación de todos a través de los vínculos naturales de relación social. La representación orgánica tenía la virtud de mirar al hombre en cuanto tal, más allá de la ideología, del interés, del partido o del negocio. Las Cortes conservan su independencia de la voluntad personal de Franco, como lo prueba el mismo hecho de que son las aparición del Régimen. Una vez configuradas las Cortes, el otro elemento decisivo es la creación de una verdadera administración hasta entonces inexistente, dotando al Estado de una seguridad jurídica en el conjunto de las instituciones, que se justifica por el sometimiento y la subordinación al Derecho.

La aprobación del Fuero de los Españoles el 17 de julio de 1945 por parte de las Cortes revela la plasmación del principio de legalidad como tronco del sistema. El Fuero de los Españoles constituye una consagración de derechos y deberes, articulada sobre una serie de aspectos básicos, derechos del individuo en cuanto tal, protección y garantía de la familia, raíz esencial del Régimen y primer reflejo de la sociabilidad natural del hombre. Si se ha entendido, por sus enemigos, que la familia es en el núcleo esencial de la sociedad, que cuando uno quiere acabar con la civilización católica, como dijera Donoso Cortés, lo primero que tiene que hacer es acabar con la familia. Y, finalmente, una regulación del orden económico-social que viene a completar lo que ya tenía una plasmación en el ámbito laboral a través del Fuero del Trabajo, y que continuará en la Ley de Principios del Movimiento Nacional.

Se institucionaliza la normalidad y se juridifica la vida social.
No estamos ante un Estado de Derecho meramente formal, sino dotado de un contenido fundamental, que supone el reconocimiento de derechos y de deberes. En cuanto a los derechos individuales, éstos giran alrededor de la protección de la intimidad y la seguridad del individuo: libertad de residencia, inviolabilidad del domicilio, inviolabilidad de la correspondencia y libertad de conciencia, y seguridad en su doble aspecto de seguridad personal y seguridad económica.

Protección y seguridad del trabajador
Uno de los más importantes logros del Régimen es todo un conjunto de derechos en el ámbito socio-económico cuyo núcleo central lo constituye la protección y la seguridad del trabajador, el respeto a los bienes económicos y su propiedad jurídica y un sistema de seguridad subsidiario respecto de aquellas situaciones que precisan de una especial garantía: infancia, ancianidad, el trabajo de la mujer, la formación de la mujer. Y aquí hay que recordar el gran papel de la Sección Femenina, que se trata de ridiculizar sacándolo de su contexto y de una España en la cual la mujer necesitaba formarse y aprender porque nadie se había ocupado de ella. La izquierda revolucionaria en la II República sólo se había interesado por la mujer para negarle el voto, desde Margarita Nelken hasta Federica Montseny, y para tener, por ejemplo, a las milicianas que combatían en el frente y que según expresó Buenaventura Durruti causaban más bajas entre los milicianos que las balas del enemigo.

El Régimen crea una clase media, al tiempo que produce el desarrollo de un amplio sector obrero, ampliamente protegido por la legislación laboral y la Seguridad Social. El sector obrero fue el receptor de gran parte de las ayudas, lo que sirvió para modificar su estatus, para ampliar su formación, para mejorar su calidad y su nivel de vida, y para que el obrero deseara, dentro de la normalidad cotidiana de la vida social, para sus hijos otra amplitud de miras, el acceso a la Universidad, que se obtenía a través de becas y matrículas gratuitas. La política de concesión de viviendas hizo que el trabajador se despreocupara de algo que ahora es el principal problema del español.

Limitación del poder
El Régimen establece además la separación entre el Jefe del Estado y el Presidente del Gobierno. La limitación del poder y el imperio de la ley se manifiestan mediante la Ley Orgánica del Estado de 1967, por la que el Jefe del Estado se sometía a la terna que el Consejo del Reino le proponía para designar Presidente del Gobierno, porque el régimen había introducido la separación entre la figura del Jefe del Estado y la del Presidente del Gobierno.

En el artículo 10 de la Ley de Sucesión a la Jefatura del Estado se hace referencia a las piezas capitales en la vertebración jurídica del régimen: no se trata de una Constitución al modo y manera de la actual, en un texto cerrado y articulado, sino de una Constitución abierta y difusa, sustentada en una serie de leyes. Si bien es importante el marco de legalidad establecido mediante este conjunto normativo, no lo es menos la tarea de crear una Administración con total sujeción al principio de legalidad, tanto que la Administración es responsable de sus propios actos. Surgen así la Ley de lo Contencioso-Administrativo de 1952 y la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956, que inciden en esa necesaria responsabilidad de la Administración, pero también en la necesidad de que corresponda al poder judicial, mediante el recurso contencioso-administrativo, el control sobre la Administración. Más adelante la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y la Ley de Procedimiento Administrativo.

El Régimen podía haberse limitado a ejercer el poder desde la excepcionalidad que había propiciado su nacimiento, pero desde el principio eso se reveló como absolutamente insuficiente para mantenerse a lo largo del tiempo y para conseguir levantar España desde la nada en que la había sumido la II República y la inoperancia de la Monarquía de Alfonso XIII.La España de Franco es algo más que la España de Francisco Franco, es la España de los hombres y mujeres que participaron en la misión de reconstrucción nacional que había de acometerse. España se sitúa en un nivel de desarrollo que hasta entonces no poseía, adquiere una estabilidad económica, una seguridad como nación en el concierto internacional y se forma como Estado. Si España todavía no ha desaparecido como tal se debe, entre otras cosas, a que la labor de configuración del Estado español fue vista por Francisco Franco desde la normalidad y desde la aceptación natural, marcada por el cumplimiento de las leyes y por el desenvolvimiento de su vida cotidiana, por parte de todos los españoles.